La participación privada en infraestructura ha sido motivada por una necesidad urgente de realizar enormes inversiones para mejorar el funcionamiento de la infraestructura y la cobertura, que, dada la escasez de fondos públicos y las necesidades de amplios sectores sociales, la mayoría de los países no podían financiar por sí solos. Esta participación puede darse de diferentes formas, desde contratos de administración u obra pública tradicional a concesiones y hasta la privatización completa, todas han sido significativamente útiles y eficaces cuando fueron diseñadas e implementadas correctamente. No obstante, para que se garantice simultáneamente un mejor funcionamiento del sector, resulta esencial un diseño adecuado de los contratos y los marcos reguladores.
En ese contexto, los regímenes de asociación público-privada están siendo establecidos por gobiernos de todo el mundo como medio para entregar y mantener infraestructura, así como para proveer otros activos y servicios. Dentro de la arquitectura de los contratos de participación público-privada, las iniciativas privadas (también denominadas propuestas no solicitadas o unsolicited proposals) ocupan un lugar particularmente relevante. Mientras que el modelo tradicional de contratación PPP se origina en una decisión de la administración pública de promover un proyecto determinado, la iniciativa privada permite que el propio sector privado identifique oportunidades de inversión en infraestructura y presente proyectos de su propia concepción ante las autoridades competentes.
La regulación adecuada de las iniciativas privadas es crucial para todo régimen PPP que aspire a generar un verdadero ecosistema de desarrollo de infraestructura. Un marco normativo bien diseñado en esta materia incentiva al sector privado a invertir recursos en la identificación y estructuración de proyectos innovadores, al tiempo que protege el interés público y asegura igualmente la competencia en los procesos de adjudicación.
Es así como, el gobierno de Paraguay dio un paso trascendental en materia de infraestructura con la promulgación de la Ley Nº 7452 «De Modernización del Régimen de Promoción de la Inversión en Infraestructura Pública y Ampliación y Mejoramiento de los Bienes y Servicios a Cargo del Estado», publicada el 28 de enero de 2025. Esta ley deroga al régimen PPP anterior (Ley Nº 5102/13) y se trata, en definitiva, de un nuevo marco normativo integral que busca equilibrar la atracción de inversión privada con la protección del interés público y la sostenibilidad fiscal del Estado.
i) La regulación de las iniciativas privadas en la Ley Nº 7452/25
El artículo 14 de la ley ya establece que el proceso tendiente a la suscripción de un contrato de participación público-privada puede iniciarse de oficio por la propia administración contratante u originarse en una iniciativa privada. Este reconocimiento dual del origen de los proyectos es fundamental, pues permite que tanto el Estado como el sector privado sean fuentes de identificación de oportunidades de inversión en infraestructura.
La Dirección General de Inversión Pública (DGIP), dependiente del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), es la entidad facultada para recibir, admitir, instruir y sustanciar iniciativas privadas. Sin embargo, la ley establece restricciones claras: no se admitirán iniciativas cuyo objeto sea similar a otro que haya sido presentado por un proponente anterior y se encuentre a estudio de la administración contratante, o que la administración contratante estuviere realizando los estudios previos para su promoción en régimen de iniciativa pública, o que hubiere sido identificado y previsto en su planificación con mención expresa de que será promovido de oficio.
El procedimiento de la iniciativa privada comprende cuatro etapas claramente definidas en la ley:
· Presentación: El proponente interesado debe presentar su proyecto ante la DGIP, acreditando capacidad técnica, económico-financiera y legal para el desarrollo del proyecto en cuestión. El proponente puede ser individual o estar integrado por más de una persona jurídica, y su propuesta debe contener información relativa a su identificación, al proyecto que pretende desarrollar y a su viabilidad analizada a nivel de prefactibilidad.
· Evaluación de prefactibilidad: La información recibida es analizada por la DGIP en coordinación con la administración contratante, que dentro del plazo de 45 días evaluará la conveniencia de su aceptación, con o sin modificaciones, o su rechazo. La aceptación implicará un dictamen favorable, declarando la iniciativa de interés público, sin que esta declaración genere obligación económica alguna para el Estado.
· Evaluación de factibilidad: Declarado de interés público el proyecto, el proponente debe elaborar y presentar los estudios correspondientes a nivel de factibilidad conforme a los requerimientos que disponga la DGIP. La DGIP dispone de un plazo de 90 días para analizar la información recibida y pronunciarse sobre la iniciativa o solicitar modificaciones. El Estado reconocerá el reembolso de los estudios una vez que la factibilidad haya sido aprobada.
· Precalificación y diálogo competitivo: El nuevo decreto permite que, tras la aprobación del proyecto por el Poder Ejecutivo, la Administración Contratante “pueda considerar” una etapa de precalificación y diálogo competitivo. En contraste, el anterior decreto reglamentario establecía que la Administración debía “necesariamente ceñirse” al proceso de diálogo competitivo, tornándolo obligatorio en todos los procesos, lo cual dilataba innecesariamente el proceso en algunos casos. Además, el nuevo decreto también reconoce explícitamente la potestad de que los PBC regulen la modificación de la composición de consorcios precalificados, brindando una válvula de ajuste limitada y trasparente ante movimientos societarios previos a la presentación de ofertas.
· Llamado público a interesados (licitación): En caso de pronunciamiento afirmativo, la administración contratante someterá la iniciativa a consideración del Poder Ejecutivo, y en caso de aprobación, procederá a realizar la convocatoria a licitación. El proyecto se adjudicará en los mismos términos en que fue aprobada la iniciativa, o con las incorporaciones o modificaciones resultantes del proceso de diálogo competitivo.
Un aspecto particularmente significativo de la ley es la ampliación del porcentaje de aporte estatal en proyectos de iniciativa privada, el cual ha sido aumentado al 25% del valor presente del costo total del proyecto. Esto significa que los flujos de caja generados por el proyecto, ya sea a través de tarifas a usuarios, ingresos comerciales u otras fuentes, deben ser suficientes para cubrir al menos el 75% de los costos del proyecto. Esta restricción, lejos de ser un obstáculo, fomenta la presentación de proyectos genuinamente sostenibles y busca asegurar que las iniciativas privadas sean impulsadas por el sector privado y que su viabilidad no dependa preponderantemente de recursos públicos.
ii) Los derechos y beneficios del proponente
La Ley Nº 7452/25, en su artículo 49, consagra un conjunto de derechos y preferencias para el proponente de una iniciativa privada, que resultan esenciales para incentivar la inversión en la fase de estudios y preparación de proyectos, incorporándose a través de esta, el “derecho de tanteo” del proponente privado al sistema normativo paraguayo. En suma, se pueden resumir los siguientes derechos y beneficios del proponente:
En primer lugar, el proponente tiene derecho a obtener, una vez realizada la adjudicación definitiva del contrato, el reembolso de los costos aceptados vinculados con la realización de los estudios previos en caso de que no resultare adjudicatario del proyecto, siendo dichos costos de cargo de quien resulte adjudicatario.
En segundo lugar, la ley establece incentivos o preferencias que pueden aplicarse en forma excluyente según la complejidad del proyecto y el sistema de evaluación de ofertas, garantizando que exista un nivel de competencia aceptable. Estos incentivos incluyen:
· La posibilidad de obtener un premio en la instancia de valoración de ofertas del procedimiento competitivo, consistente en una bonificación del 3% al 10% del puntaje obtenido con su oferta; o,
· La posibilidad de obtener un derecho de tanteo para igualar el precio de la mejor oferta, siempre y cuando su oferta original no haya sido excesivamente más cara que la del mejor oferente en primera instancia, con un porcentaje para igualar que será definido en los pliegos, pero no podrá ser menor al 3% ni mayor al 10% de la mejor oferta en primera instancia.
Estos mecanismos de incentivo representan un equilibrio cuidadosamente estructurado entre la necesidad de compensar al proponente por la inversión realizada en la generación de la idea y los estudios del proyecto, y la necesidad de preservar la competencia y la transparencia en el proceso de adjudicación del contrato PPP.
Conforme a lo dispuesto por el artículo 47 del Decreto Nº 5441/26, reglamentario de la ley, la regulación específica relativa a la aplicación del derecho de tanteo o, en su caso, de la bonificación que pudiera corresponder al proponente privado en el marco del proceso licitatorio, ha sido delegada al pliego de bases y condiciones particulares de cada procedimiento. En consecuencia, será dicho instrumento el que determine las condiciones, alcance y modalidad de ejercicio de tales derechos, de conformidad con los parámetros y topes establecidos por la normativa vigente.
Además, el decreto permite que, en aquellos supuestos en que el proponente privado opte por participar en el proceso licitatorio bajo la modalidad consorciada, la bonificación que le hubiere sido reconocida en su carácter de proponente deberá ser cedida al consorcio del cual forme parte. De este modo, el beneficio se incorporará a la propuesta conjunta presentada por el consorcio.
La ley también protege al proponente mediante la confidencialidad de la iniciativa privada. Toda la información relativa a la iniciativa presentada tendrá carácter confidencial hasta la emisión favorable de los dictámenes del MEF y de la administración contratante en relación con los estudios de prefactibilidad, o el rechazo del proyecto. Adicionalmente, si no se efectuare el llamado público, el promotor de la iniciativa mantiene todos los derechos sobre la misma por un período de 2 años y el Estado deberá reembolsar los costos incurridos en la etapa de factibilidad en caso de que esta haya sido aprobada.
iii) El Decreto Nº 5441/26: desarrollo reglamentario de las iniciativas privadas
El Decreto Nº 5441/26, publicado el 2 de febrero de 2026, constituye la norma reglamentaria que desarrolla las disposiciones de la Ley Nº 7452 y, en lo que respecta a las iniciativas privadas, tiene el rol crucial de precisar los aspectos operativos y procedimentales que la ley delegó al Poder Ejecutivo.
El decreto reglamentario cumple una función esencial en la operativización de las iniciativas privadas, puesto que la ley delega a la reglamentación la definición de numerosos aspectos específicos. Entre los elementos regulados en el decreto, relacionados a la iniciativa privada y su presentación, resaltamos los siguientes:
· Presentación de la iniciativa privada: Se incorpora la obligación de que los documentos emitidos en el extranjero relacionados a la capacidad legal, existencia legal y facultades de mandatarios y poderdantes estén legalizados o apostillados, traducidos al español e inscriptos en los registros públicos del país de origen y/o de Paraguay, y deberán estar acompañados por los correspondientes certificados de vigencia y/o condiciones de dominio o documentos oficiales de alcance similar emitidos en el país de origen.
· Estudio de prefactibilidad: El nuevo decreto incorpora requisitos que pueden agruparse en tres grandes ejes. En materia de estructuración financiera y fiscal, se exige un análisis preliminar de viabilidad financiera con detalle de los compromisos firmes y contingentes del gobierno, un análisis de impacto fiscal con una primera estimación de dichos compromisos, y la descripción de la estructura del contrato PPP. En cuanto a la gestión de riesgos e incertidumbres, se requiere una descripción de los estudios y trabajos realizados (o por realizar) para la mitigación de los principales riesgos, así como un resumen de las incertidumbres y posibles obstáculos no resueltos con la propuesta de cómo abordarlos. Respecto a gobernanza, comunicación y planificación, se incorporan el análisis de grupos de interés y estrategia de comunicación, y un plan de gestión del proyecto con trabajos y tareas calendarizadas que incluya una propuesta detallada del contenido del futuro estudio de factibilidad. Además, el estudio de Valor por Dinero se simplifica, exigiéndose ahora solo en su dimensión cualitativa, eliminando el componente cuantitativo que se requería anteriormente.
· Estudio de factibilidad: Este estudio fue el más ampliamente modificado. En el eje de estructuración financiera y fiscal, se agregan los estudios de viabilidad financiera con propuesta de niveles de compromisos firmes del gobierno, los estudios de asequibilidad o impacto fiscal con estimación de compromisos firmes y contingentes, la descripción detallada de la estructura del contrato PPP, y los indicadores de rentabilidad socioeconómica del proyecto. En gestión de riesgos, se incorpora la obligación de presentar los resultados de los análisis e investigaciones realizados en etapas previas de preinversión para la mitigación de riesgos e incertidumbres. En gobernanza y planificación, se incorporan el estudio de la necesidad e idoneidad del proyecto y su coherencia con las estrategias y planes nacionales, la estrategia de comunicación, y un plan de gestión actualizado con descripción de trabajos, tareas calendarizadas y capacidades disponibles. Al igual que en la prefactibilidad, el Valor por Dinero pasa a ser únicamente cualitativo. Por otro lado, se suprimen a nivel reglamentario varios requisitos que existían anteriormente, tales como los estudios de ingeniería, demanda, territorial, expropiaciones, diseño de negocios, alternativas tecnológicas y el valor por dinero cuantitativo.
· Riesgos: según el artículo 7 del Decreto, los estudios previos deben incluir un análisis, mínimamente, de los riesgos que se citan a continuación, a fin de su asignación eficiente y valorización en la etapa de factibilidad: riesgo de ingeniería y construcción, riesgos de operación, riesgos de mercado, riesgos medioambientales, riesgos de conflictos sociales, riesgos financieros del proyecto, riesgos políticos y riesgos de eventos de fuerza mayor y caso fortuito.
Cabe señalar que el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) se encuentra investido de la facultad de emitir guías y manuales destinados a regular, con mayor nivel de detalle, los requisitos aplicables a las Iniciativas Privadas. En tal sentido, resulta pertinente aguardar la emisión de dichos instrumentos normativos complementarios a efectos de confirmar, de manera integral y definitiva, todos los requisitos que serán aplicables al régimen de iniciativas privadas.
iv) Impacto de la regulación en la estructuración de proyectos
La normativa paraguaya en materia de iniciativas privadas tiene un impacto significativo en la estructuración de proyectos. Desde el punto de vista de la gestión de riesgos, los contratos de participación público-privada deben establecer en forma expresa, para situaciones específicas y acordadas, los riesgos, compromisos y beneficios que asumen respectivamente el Estado y el participante privado, siguiendo directrices sobre asignación de riesgos basadas en buenas prácticas internacionales. Para el proponente de una iniciativa privada, la distribución de riesgos debe ser cuidadosamente analizada desde la fase misma de los estudios de prefactibilidad, pues la viabilidad del proyecto dependerá en gran medida de una asignación racional y equilibrada de riesgos.
La obligación de constituir una sociedad de objeto específico en forma de sociedad anónima en la República del Paraguay, donde el oferente adjudicado sea accionista mayoritario, impone requerimientos de estructuración societaria que el proponente de la iniciativa privada debe prever desde la fase inicial del proyecto. Esta exigencia busca aislar los riesgos del proyecto y facilitar la supervisión por parte de la administración contratante.
El mecanismo de financiamiento también merece especial atención: el participante privado puede financiar el desarrollo de proyectos PPP a través de las modalidades, instrumentos y operaciones financieras reconocidas y regularmente utilizadas en mercados financieros nacionales o internacionales, pudiendo constituir garantías especiales en beneficio de sus acreedores, incluyendo prenda o fideicomiso de garantía respecto de los derechos emergentes del contrato y los flujos futuros de fondos generados por el proyecto. Esta flexibilidad financiera resulta particularmente relevante para las iniciativas privadas, donde la capacidad del proponente de estructurar un financiamiento bancable será determinante para la viabilidad del proyecto.
v) Conclusiones
La experiencia internacional ha demostrado que los países que entendieron la importancia de la infraestructura para el desarrollo sostenido de la economía y la disminución de la pobreza han impulsado reformas significativas en sus sectores de infraestructura, transfiriendo al sector privado derechos para la prestación de servicios, implementando marcos reguladores y creando agencias reguladoras. Paraguay, con la Ley Nº 7452/25 y su Decreto Reglamentario Nº 544126, se inscribe decididamente en esta tendencia, estableciendo un marco normativo moderno y comprehensivo que no solo regula la participación privada en infraestructura, sino que la incentiva activamente a través del mecanismo de las iniciativas privadas.
La regulación de las iniciativas privadas en el régimen PPP paraguayo constituye una herramienta estratégica para el desarrollo del país, al permitir que el conocimiento, la capacidad técnica y los recursos financieros del sector privado se canalicen hacia la identificación y ejecución de proyectos de infraestructura que contribuyan al bienestar social.
En ese sentido, los derechos reconocidos al proponente, como ser el reembolso de costos de estudios, la bonificación en la evaluación de ofertas y el derecho de tanteo, configuran un sistema de incentivos calibrado que premia la innovación y la inversión en la estructuración de proyectos, sin sacrificar la competencia ni la transparencia que todo proceso de contratación pública exige. El desafío que se presenta ahora es la implementación efectiva de este marco normativo, con la capacidad institucional y la voluntad política necesarias para que las iniciativas privadas se conviertan en un verdadero motor de transformación de la infraestructura paraguaya.
Para más información, por favor contacte con: Martín Carlevaro martin.carlevaro@berke.com.py y/o Larissa Recalde larissa.recalde@berke.com.py y/o Juan Manuel Ros juan.ros@berke.com.py
