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Ventajas de la Participación Público - Privada (PPP) en la inversión en infraestructura

En el año 2015 Paraguay lanzó un ambicioso plan de infraestructura a ser financiada, diseñada, construida, mantenida y operada por el sector privado. El mismo comenzó con la puesta en marcha de dos grandes proyectos ejecutados bajo la aplicación de la Ley Nº 5102/2013 de Promoción de la Inversión en Infraestructura Pública y Ampliación y Mejoramiento de los Bienes y Servicios a cargo del Estado, también conocida como la “Ley de PPP”. Los proyectos en cuestión son la Duplicación de las Rutas Nacionales Nro. 2 y 7 (USD 520 millones) y la Modernización y ampliación del Aeropuerto Internacional Silvio Pettirossi (USD 149 millones), ambos con plazo de 30 años. 


Las iniciativas de PPP no son “privatizaciones” sino más bien proyectos de infraestructura pública que retornan a la administración del Estado una vez transcurrido el plazo contractual, durante el cual el Estado tiene amplias facultades de control, fiscalización y penalización en caso de que no se cumplan los estándares que se fijan en los pliegos, incluyendo la intervención y la terminación anticipada en caso de incumplimiento grave.


Los proyectos de PPP han generado múltiples beneficios en los países de la región que adoptaron estos sistemas de contratación tal como lo muestran las experiencias de Chile, Colombia, Perú y más recientemente Uruguay, entre otros. Además de los beneficios comunes a cualquier obra de infraestructura (mejora en la calidad de vida de la población; incremento en el nivel de empleo, mejora en la competitividad, reducción de costos de logística y de tiempo, efecto multiplicador de pequeñas empresas, crecimiento y dinamización de la economía) las PPP traen otro tipo de ventajas adicionales que no están presentes en otras modalidades de contratación de infraestructura como la obra pública.  


1.- Empaquetamiento (en inglés “bundling”): la principal ventaja de los proyectos PPP son las ganancias de eficiencia que genera el empaquetamiento de actividades que asume un solo actor, el inversor privado, que constituye una sociedad de objeto específico que se encarga del diseño, construcción, operación y mantenimiento de la infraestructura pública, por el plazo del contrato. Es decir que la misma empresa, al encargarse del proyecto desde el principio y durante una gran cantidad de años, tendrá en cuenta el ciclo de vida del proyecto (life cycle cost), cuidando no solo los costos de construcción sino también evitando posibles ineficiencias futuras a la hora de operar y mantener el activo. Esto no suele suceder en la obra pública tradicional donde la empresa a cargo del proyecto cobra y luego de entregarla se desentiende de la infraestructura que pasa a ser administrada por el Estado de forma directa o bien a través de la contratación de empresas que la operan y mantienen. Es por ello que es común ver rutas u otro tipo de obras con fallas en el mantenimiento cuando el Estado no tiene ni las capacidades ni los incentivos para operar con buenos estándares de calidad, sobretodo si no existió una adecuada planificación, atendiendo solo necesidades de corto plazo, o inclusive con fines electoralistas. Otras ganancias de eficiencia de las PPP se relacionan con las competencias, incentivos y el know how del sector privado en cuanto al diseño, construcción (en plazo), financiamiento y operación de un proyecto (incorporando inclusive innovaciones tecnológicas que mejoran los procesos de todo el ciclo del proyecto), y que no siempre están presentes en el sector público. 


2.- Filtro de “elefantes blancos”: en los proyectos de PPP existen robustas pruebas de mercado efectuadas por los postores y por los futuros financistas, dificultando así la concreción de proyectos costosos e innecesarios, carentes de rentabilidad social y económica. A los controles previos a la licitación de un proyecto realizados por los organismos contratantes (entre otros, el análisis de valor por el dinero), se suman los del sector privado. Tanto el sector público como el privado realizan estudios de demanda, financieros, etc. dado que ambos asumen riesgos en la alianza público privada. En otras modalidades de contratación es probable que esos estudios no tengan la profundidad necesaria facilitando así la aparición de “elefantes blancos”, esto es, proyectos altamente onerosos e innecesarios para el sector de la población que se pretende beneficiar. 


3.- Profesionalización: dada la complejidad técnica y financiera de los proyectos, así como también los montos de inversión involucrados, las PPP atraen a actores de prestigio como bancos de inversión internacionales, organismos multilaterales, sponsors, fondos de inversión, grupos constructores / concesionarios multinacionales, que al relacionarse con el medio local generan una profesionalización y sofisticación en diversos niveles, por el know how que poseen y que incorporan al país receptor de la inversión.


4.- Liberación de recursos fiscales: esta característica aplica para los proyectos de PPP autofinanciables, es decir aquellos que se repagan con las tarifas de los usuarios y sin aportes del estado. Estos recursos, al no ser utilizados para infraestructura pública pueden ser destinados a otros fines lo cual permite oxigenar las arcas públicas sin necesidad de aumentar impuestos o contraer deuda pública como suele ocurrir con la obra pública.


Existen además otros beneficios como ser que las PPP son más “equitativas” dado que son pagadas por aquellos que las usan (por ej. quienes pagan el peaje por el uso de una ruta).  Asimismo, la fijación de tarifas reales de eficiencia, en lugar de aquellas impuestas artificialmente por el regulador en base a consideraciones políticas sin tomar en cuenta la ecuación económica del proyecto, evita problemas tales como el sobreuso de infraestructura o la falta de inversión. 
En esta materia, Paraguay está comenzando a transitar un camino que no puede ser menos que un circulo virtuoso que redundará en beneficios sustentables para todos los stakeholders involucrados, principalmente los usuarios. Están dadas todas las condiciones para aprovechar esta gran oportunidad de atraer inversores y financistas de prestigio internacional como lo han hecho otros países de la región exitosamente.

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